Global Sheriff und Emittent einer internationalen Reservewährung: Für eine Reform des IWF
Trotz gegenteiliger Beschlüsse der G-20 sind grundlegende Defekte des internationalen Währungs- und Finanzsystems bislang nicht behoben. Abhilfe schaffen würde eine konsequente Stärkung und Reformierung des IWF. Da der IWF ein besonderes Talent dafür hat, sich selbst neu zu erfinden, könnte er aus eigenem Antrieb zur zentralen Regulierungsinstanz globaler Kapitalströme werden und ein besser geordnetes Weltwährungssystem schaffen, indem er die bis dato nur intern gültigen Sonderziehungsrechte zu einer internationalen Währung ausbaut.
1. IWF-Reform fünf Jahre nach dem G-20 Gipfel von Washington
Durch die globale Finanzkrise der Jahre 2008-2009 und die sich daran anschließende Staatsschuldenkrise im Euroraum erfuhr der Internationale Währungsfonds (IWF) einen neuerlichen Bedeutungsgewinn. Hatte der Fonds aufgrund der Asienkrise der Jahre 1997-1998 einen immensen Ansehensverlust erlitten, so entwickelte er sich durch die Abschlusserklärungen der G-20 Gipfel in Washington 2008 und Pittsburgh 2009 in den Szenarien für eine zukünftige globale Economic Governance-Architektur zu einer, wenn nicht der zentralen Institution. Fünf Jahre nach dem Washingtoner Gipfel hat zwar die lange geforderte Anpassung seiner Quotenstruktur zugunsten der Schwellenländer stattgefunden, eine grundlegende Neujustierung wie von den G-20 angeregt steht aber weiterhin aus. Denn die strukturellen Probleme des internationalen Währungs- und Finanzsystems, die in den letzten Jahren zu einer Serie von Krisen führten, sind noch lange nicht überwunden.
Wie Abschnitt 2 dieses Beitrags zeigen wird, hat der IWF in seiner knapp 70-jährigen Geschichte unter Beweis gestellt, dass er ein herausragendes Talent besitzt, sich selbst neu zu erfinden. Durch seinen breit gefassten Zielkatalog ist er in der Lage, weitreichende Anpassungen seiner Aktivitäten vorzunehmen. Diskutiert werden sollen daher in Abschnitt 3 das Wie, Was und Warum einer Neujustierung des Fonds als Global Sheriff und als Emittent einer globalen Reservewährung.
2. Kurzer Abriss über die Entwicklungsgeschichte des Fonds
a) Die Konferenz von Bretton Woods: Keynes-Plan vs. White-Plan
Der IWF wurde 1944 zusammen mit der Weltbank auf der Konferenz von Bretton Woods gegründet, als Großbritannien und die USA als Siegermächte des Zweiten Weltkriegs federführend die Grundzüge einer neuen internationalen Wirtschafts- und Währungsordnung beschlossen. Für deren monetäre Säule standen im Vorfeld der Konferenz zwei konkurrierende Konzepte im Raum: einerseits der britische Vorschlag von John Maynard Keynes zur Einführung einer ‚International Clearing Union’ mit einer eigenständigen internationalen Währung namens ‚Bancor’; andererseits das vom US-Verhandlungsleiter Harry Dexter White vertretene Modell eines ‚Stabilization Fund’ mit Goldbindung (Lastra 2000).
Das später beschlossene Konzept des IWF folgte in weiten Teilen dem White-Plan, der die Rolle des IWF auf die eines multilateralen Systems zur Lösung von Zahlungsbilanzstreitigkeiten beschränkt. Als Stabilisierungsfonds hat er keine Möglichkeit zu internationaler Geld- oder Reserveschöpfung und implementiert keinen symmetrischen Mechanismus zum Ausgleich der Zahlungsbilanzen, wie dies der Keynes-Plan vorsah (Muchlinski 2005).
b) Bretton Woods System und das Triffin Dilemma
Das mit dem IWF geschaffene Bretton-Woods-System (BWS) etablierte ein System fester Wechselkurse, das auf der Goldwertparität des US-Dollars beruhte, der gegenüber den anderen Währungen als Leitwährung definiert wurde (Art. IV IWF-Übereinkommen 1944). 1973 brach das BWS trotz einer versuchten Reform seiner Satzung im Jahr 1968 zusammen. Dies ist auf einen grundlegenden Defekt im 1944 gefundenen Kompromiss zurückzuführen. Mit Art. IV (1) lit c (IWF-Übereinkommen 1944) hatten die USA die Garantie abgegeben, Dollar stets zu einem festen Kurs zu tauschen. Nach Festsetzung dieses Tauschverhältnisses aber wuchs die weltweit vorhandene Dollarmenge, für die diese Garantie galt, während die Goldmenge weitgehend konstant blieb. Damit stieg der Abwertungsdruck des Dollar gegenüber dem Gold permanent und machte einen Zusammenbruch des BWS früher oder später unvermeidlich. Dies beschreibt das sog. ‚Triffin-Dilemma’ (Triffin 1960).
Als Reaktion auf das Triffin-Dilemma wurden mit der ersten IWF-Reform 1968 die Sonderziehungsrechte (SZR) als künstliche Ersatzwährung eingeführt. Diese sollten den Zentralbanken eine zusätzliche Form von Währungsreserven bieten und damit den Dollar entlasten. Zugleich sollten sie nur innerhalb des geschlossenen IWF-Systems Gültigkeit haben. Das Halten von SZR war demnach für private Wirtschaftssubjekte nicht zugelassen, und im Falle von konkreten Devisenmarkttransaktionen mussten sie zunächst in andere Währungen getauscht werden. Der Wert der SZR wurde zunächst in Gold festgelegt, seit dem Ende des Fixkurssystems ist er als Korb aus den stärksten Währungen der IWF-Mitgliedsstaaten definiert. Mit der Einführung der SZR als internationalem Reservemedium wurden zentrale Ideen aus dem Keynes-Plan wiederbelebt.
c) ‚International Monetary Non-Order’ und die Transformation des IWF
Die Einführung der SZR kam jedoch zu spät, um das BWS noch zu retten. Endgültig brach das Leitkurssystem 1973 nach weiteren spekulativen Attacken gegen den Dollar zusammen. Der IWF reagierte darauf mit einer erneuten Reform seiner Satzung im Jahr 1976, die 1978 in Kraft trat. Darin wurde Art. IV vollständig neu formuliert, in dem bis dato das Fixkurssystem festgehalten war. Der neue Art. IV ist bis heute gültig und überlässt die spezifischen Wechselkursarrangements den einzelnen Ländern selbst. Dies lässt sich als Entwicklung hin zu einer ‚International Montary Non-Order’ rekonstruieren (Bibow 2008): Während manche Staaten auf freie, von den Kräften des Devisenmarkts gesteuerte Wechselkurse setzten, entschieden sich andere für politische Steuerung und eine (regionale) Fixierung der Wechselkurse in unterschiedlichen Formen und Intensitäten. Prominentestes Beispiel hierfür ist das Europäische Währungssystem als Vorläufer der heutigen Europäischen Währungsunion. Zugleich wurde dem IWF damit seine Überwachungsfunktion (Surveillance) übertragen, die heute in seiner Arbeitspraxis herausragende Bedeutung genießt.
Durch die Freigabe der Wechselkurse wurde das bis dahin gültige, wenn auch brüchige Prinzip der Bindung der Finanzmärkte an den Nationalstaat aufgehoben. Kennzeichnend dafür ist der damals einsetzende und bis heute andauernde Prozess der ‚Financial Globalization’ (Bibow 2008). Entbunden von seinen ursprünglichen Aufgaben, die eng mit der Steuerung des BWS verknüpft waren, entwickelte sich der IWF von einer reinen Währungsinstitution hin zu einer internationalen Finanzinstitution mit weit umfassenderen wirtschaftspolitischen Aufgaben als ursprünglich intendiert. Statt kurzfristiger Kreditvergabe an Staaten zur finanziellen Stützung von Landeswährungen und -finanzen, transformierte sich sein Aufgabenbereich hin zu mittel- und langfristigen Entwicklungsfinanzierungen und volkswirtschaftlichen Anpassungsprogrammen, verbunden mit strikten politischen und ökonomischen Auflagen für die Schuldnerstaaten, sog. Konditionalitäten (Lastra 2000).
3. Reformen des IWF-Aufgabenspektrums
Durch die Beschlüsse der G-20 Gipfel von Washington und Pittsburgh wurde die Notwendigkeit einer kohärenteren und weniger krisenanfälligen internationalen Währungs- und Finanzarchitektur untermauert. Wie anhand der folgenden Vorschläge zu zeigen ist, könnte der IWF darin eine zentrale Rolle spielen. Betrifft der erste Vorschlag eine stärkere Regulierung im internationalen Finanzsystem, so bezieht sich der zweite Vorschlag auf eine Reform des internationalen Währungssystems.
a) Der IWF als Global Sheriff
Liberalisierung und Deregulierung unter dem Eindruck der Financial Globalization gelten als eine der Hauptursachen, die im Vorfeld der globalen Finanzkrise Finanzexzesse und eine fehlerhafte Risikobewertung und -allokation im großen Stil ermöglichten. Im Rahmen der G20 besteht grundsätzliche Einigkeit, dass der internationale Finanzverkehr einer stärkeren Regulierung unterliegen soll. Die Schwierigkeit einer solchen Regulierung liegt dabei insbesondere in ihrer Implementierung: Da nationale Behörden nicht hinreichend in der Lage sind, Finanzströme in grenzüberschreitendem Umfang zu kontrollieren, und die meisten anderen internationalen Institutionen der Financial Governance bloß informeller Natur sind, bietet sich für diese Aufgabe der IWF an. Die Rolle als Global Sheriff würde einem Ausbau der Surveillance-Aufgabe entsprechen und wäre eine konsequente Fortführung seiner Entwicklung von einer Währungs- hin zu einer Finanzinstitution. Sie könnte einen entscheidende Schritt hin zu einer umfassenderen Regulierung und Überwachung der internationalen Finanzmärkte bedeuten (Eichengreen 2009).
Auf Grundlage einer kreativen Re-Interpretation der Art. I und Art. IV (IWF-Übereinkommen 1976) könnte sich der IWF durch die Interpretationshoheit des Exekutivdirektoriums eine globale Regulierungs- und Überwachungsautorität selbst zusprechen (Lastra 2010). So übertragen ihm Art. I, lit i und lit vi (IWF-Übereinkommen 1976) die Aufgaben, die Zusammenarbeit bei internationalen Währungsproblemen zu fördern und fundamentale Ungleichgewichte zu vermindern. Daraus lässt sich analog zu den bereits bestehenden Politiken ein Bezug zur Kooperation innerhalb des Internationalen Finanzsystems ableiten. Art. IV (1) und (3) (IWF-Übereinkommen 1976) bilden die Basis für die Überwachung des internationalen Finanzsystems. In Art. 3 lit. b sind spezifische Prinzipien für diese Überwachung festgelegt. Zudem soll der IWF gemäß Art. IV (1) lit. ii (IWF-Übereinkommen 1976) für Finanzstabilität sorgen.
b) Der IWF als Emittent einer globalen Reservewährung
In der gegenwärtigen International Monetary Non-Order fehlt ein systematischer Mechanismus, um auf internationaler Ebene Liquidität in ausreichender und koordinierter Weise bereitzustellen. Da der US-Dollar nach wie vor die internationale Hauptreservewährung ist, wird dies vor allem durch die nationale Geldpolitik der USA geleistet, die sich damit in einem permanenten Zielkonflikt zwischen eigenen und internationalen Interessen befindet. Um sich gegen Liquiditätsengpässe abzusichern, entscheiden sich immer mehr Länder dazu, in großem Stil ausländische Währungsreserven zu akkumulieren. Diese Strategie beruht auf Erfahrungen der Asienkrise und wird insbesondere von China angewandt. Sie mag aus individueller Sicht der Volkswirtschaften rational sein, ist aber im Aggregat betrachtet ineffizient (Farhi et al. 2011). Um diesen Problemen der Unsicherheit und der mangelnden Liquidität zu begegnen, ist es sinnvoll, das im Keynes-Plan enthaltenen Konzept der internationalen Geldschöpfung wieder aufzugreifen und die Gültigkeit der SZR auszuweiten, um diese langfristig als internationales Zahlungsmittel zu etablieren (Zhou 2009). Aufbauend auf die IWF-Reform des Jahres 1968 würde dann der IWF zum Emittenten einer globalen Reservewährung weiterentwickelt.
Zunächst müsste der IWF dabei als Market Maker fungieren. Eine Ausweitung der SZR würde einen hohen Koordinierungsaufwand mit sich bringen, da zu Beginn eine kritische Masse an Regierungen, Banken und internationalen Unternehmen bereit sein muss, SZRs für Zahlungen zu akzeptieren, damit das System für andere attraktiv wird (Eichengreen 2009). Der Fonds könnte ein Abwicklungssystem zwischen den SZR und den nationalen Währungen etablieren und anschließend die staatliche Nutzung der SZR im Außenhandel sowie die Notierung von Vermögensanlagen in SZR fördern (Zhou 2009). Potenziell sind in Art. IV (4) (IWF-Übereinkommen 1978) die zentralen, nicht verwirklichten Ideen der Clearing Union angelegt. Nach Art. XIX (2) lit. c (IWF-Übereinkommen 1976) erlauben die ‚Enabling Powers’ des IWF einen neuartigen Gebrauch der SZR (Gold 1980).
4. Fazit
Die beiden hier vorgestellten Reformszenarien des IWF würden die Stellung des Fonds aufwerten und zu einer weiteren Verrechtlichung des internationalen Währungs- und Finanzsystems beitragen. Damit könnten sie die Risiken von neuerlichen Währungs- und Finanzkrisen reduzieren. Im Jahr 5 nach dem G-20 Gipfel von Washington haben sich die Wogen der Eurokrise etwas geglättet. Das Zeitfenster für eine Reform der internationalen Währungs- und Finanzarchitektur, die bislang nicht wirklich in Angriff genommen worden ist, ist vielleicht noch immer geöffnet.
Steffen Murau
Steffen Murau ist Regionalleiter für >> [EU & Europa] bei IFAIR.
Bibliografie
Bibow, Jörg (2008) The International Monetary (Non-)Order and the ‘Global Capital Flows Paradox’, Levy Economics Institute, Working Paper Nr. 531
Eichengreen, Barry J. (2009) Out of the Box Thoughts about the International Financial Architecture, International Monetary Fund, IMF Working Paper Nr. 9116
Farhi, Emmanuel/ Gourinchas, Pierre-Olivier/ Rey, Hélène (2011) Reforming the International Monetary System, Centre for Economic Policy Research, London
Gold, Joseph (1980) The Rule of Law in the International Monetary Fund, International Monetary Fund, IMF Pamphlet Series No. 32
Lastra, Rosa M. (2000) The International Monetary Fund in Historical Perspective, Journal of International Economic Law 3(3), S. 507-523
Lastra, Rosa M. (2010) The Role of the IMF as a Global Financial Authority, Queen Mary School of Law, Legal Studies Research Paper No. 55/2010
Muchlinski, Elke (2005) Kontroversen in der internationalen Währungspolitik. Retrospektive zu Keynes-White-Boughton und IMF, Intervention. Zeitschrift für Ökonomie 2(1), S. 57-73
Triffin, Robert (1960) Gold and the Dollar Crisis, New Haven: Yale University Press
Zhou, Xiaochuan (2009) Statement on Reforming the International Monetary System, People’s Bank of China, Remarks by the Governor
