Finanzmarktregulierung könnte auch Flüchtlingshilfe sein – mehr Verantwortung bitte!
Pegida, der tausendfache Tod von Flüchtlingen auf dem Mittelmeer oder die damit verbundene Debatte über die europäische Migrations- und Flüchtlingspolitik – Migration und Flucht sind elementare Themen unserer Zeit.
Das überrascht nicht wirklich, denn die weltweite Anzahl von Flüchtlingen ist mit über 50 Millionen Vertriebenen so hoch wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr. Auch wenn viele Schutzsuchende nach Deutschland und Europa kommen, so sind es doch mehrheitlich Entwicklungs- und Schwellenländer, die die Flüchtlinge aufnehmen und somit vor große Herausforderungen gestellt werden. In Deutschland beantragten 2013 etwa 110.000 Menschen erstmalig Asyl, was gut 0,1 Prozent der Gesamtbevölkerung entspricht. Jordanien hingegen nahm nach inoffiziellen Schätzungen im gleichen Jahr allein etwa 900.000 syrische Flüchtlinge auf, was ganzen 15 Prozent (!) seiner Einwohnerzahl entspricht. Im Vergleich zu diesen dramatischen Ereignissen und Zahlen verlaufen die Bemühungen der Europäischen Union (EU), die Finanzmärkte neu zu regulieren, in deutlich ruhigeren Bahnen. Aktuell entscheidet die EU über eine Neufassung und Erweiterung der Richtlinie zu Zahlungsdiensten und der Verordnung über grenzüberschreitende Zahlungen (Payment Settlements Directive II). Das betrifft auch Rücküberweisungen, also Bargeldtransfers von Migranten und Flüchtlingen an ihre Familien in den jeweiligen Herkunftsländern. Diese Rücküberweisungen sind gerade für Flüchtlinge und Menschen in den Krisenländern von überlebenswichtiger Bedeutung. Eine Neufassung der Zahlungsdiensterichtlinie, die hohe Transaktionskosten und andere Barrieren für Rücküberweisungen senkt, wäre daher ein maßgeblicher entwicklungspolitischer Beitrag, bei dem Deutschland und die EU eine Schlüsselposition einnehmen könnten.
Das Volumen von Rücküberweisungen in Entwicklungsländer wird 2015 geschätzte 450 Milliarden USD erreichen. Es übertrifft damit bei Weitem die internationale Entwicklungshilfe. Diese Transfers dienen vielen Menschen als Anker in der Not. Auch Flüchtlinge selbst tragen zu diesen Geldflüssen bei, indem sie Rücküberweisungen tätigen und ihre Verwandten unterstützen – sowohl in ihren Herkunftsländern als auch in Nachbarländern, die Asyl gewähren. So weisen der Libanon, Jordanien und auch Syrien selbst seit 2011 stark des Syrienkonflikts auf. Rücküberweisungen erlauben den Empfängern dabei nicht nur den ausreichenden Erwerb von Lebensmitteln, sondern auch Gesundheits- und Bildungsausgaben. Weiterhin ermöglichen sie eine Kompensation für Schäden und Verluste, die durch Konflikte, aber auch Wirtschaftskrisen oder Umweltkatastrophen entstanden sind. Auf der Makroebene erweisen sich Rücküberweisungen im Vergleich zu anderen Finanzflüssen als weniger volatil und sie helfen, notwendige Investitionen während wirtschaftlicher Schwächephasen aufrechtzuerhalten. Rücküberweisungen sind in der Regel antizyklisch, das heißt, sie steigen in Zeiten politischer und wirtschaftlicher Krisen, da Migranten insbesondere dann ihre Familien in den Herkunftsländern verstärkt unterstützen. In Ländern mit anhaltenden Instabilitäten sind Rücküberweisungen überlebenswichtig. Jüngst haben sie 70 Prozent des Bruttoinlandproduktes (BIP) in verschiedenen Regionen Somalias ausgemacht und sie stellen beispielsweise 21 Prozent des BIPs in Haiti dar.
Rücküberweisungen sind aber kein Allheilmittel; es bedarf einer ganzen Reihe an flankierenden Maßnahmen, um positive Wechselwirkungen zwischen Migration und Entwicklung zu fördern. Auch die rechtliche Situation sowie die Arbeits- und Lebensbedingungen für Migranten und Flüchtlinge müssen verbessert werden, damit diese befähigt werden, die Entwicklung in ihren Herkunftsländern zu unterstützen. Damit Rücküberweisungen einen elementaren Beitrag dazu leisten können, Dynamiken von Verarmung und Flucht langfristig und nachhaltig zu verlangsamen oder gar umzukehren, brauchen auch sie wiederum gute Rahmenbedingungen: Relative Stabilität, adäquate Regulierung, gute Telekommunikationsdienstleistungen und effiziente Möglichkeiten des Geldtransfers erhöhen die Investitionswirkungen von Rücküberweisungen. Im Gegensatz dazu reduzieren eine unzureichende Infrastruktur, mangelhafter Zugang zu Finanzdienstleistungen oder politische Unsicherheit diese Wirkungen.
Zudem werden die positiven Effekte von Rücküberweisungen auch immer durch hohe Transaktionskosten beeinträchtigt. Diese variieren auch für Rücküberweisungen aus G20-Ländern durchschnittlich zwischen 5 und 20 Prozent – in Deutschland liegen sie bei etwa 9 Prozent. Die oft ohnehin schon relativ niedrigen Bargeldtransfers werden so stark geschmälert und das ausgerechnet für diejenigen, die diese am nötigsten brauchen. Bemühungen der G20 seit 2011, die Kosten für Rücküberweisungen entscheidend zu senken, bewirkten immerhin einen Rückgang der mittleren Transaktionskosten auf 8 Prozent. Ein Großteil der Rücküberweisungen wird von Anbietern von Bargeldtransfers wie zum Beispiel Western Union durchgeführt. Zur Abwicklung der Zahlung müssen diese Institutionen Zugang zum inländischen Zahlungssystem haben. Dieser erfolgt entweder direkt oder indirekt über ein Konto bei einer Bank, die dem Zahlungssystem angehört. Daher könnten ein verbesserter Zugang der Anbieter von Bargeldtransfers zu den Zahlungssystemen und eine konsistente Regulierung aller Zahlungsdienstleister – und der damit verbundene stärkere Wettbewerb – zu einer weiteren Reduzierung der Kosten für Rücküberweisungen führen.
Die Neufassung der Europäischen Zahlungsdiensterichtlinie hätte hier großes Potenzial und weltweite Signalwirkung. Denn in der weltweiten Top Ten der Länder, aus denen laut Angaben der Weltbank die meisten Gelder von Migranten in ihre Herkunftsländer fließen, sind gleich vier große europäische Länder. Aus dem Vereinigten Königreich, Deutschland, Frankreich und Spanien wurden allein 2012 über 80 Milliarden US-Dollar an Rücküberweisungen getätigt. Deutschland, das in dieser globalen Liste auf einem beachtlichen fünften Platz steht, sollte bei der Senkung von Rücküberweisungskosten vorangehen. Denn auch wenn man in Europa und gerade in Deutschland dazu neigt, die Debatte über die Auswirkungen von Migration und Flucht nur auf die eigene Gesellschaft und Volkswirtschaft zu reduzieren, so hat der Zuzug nach Europa auch eine enorme Bedeutung für die Familien und die Herkunftsländer der Migranten und Flüchtlinge. Seit gut einem Jahr steht die vor allem von Bundespräsident Gauck formulierte Forderung im Raum, Deutschland müsse mehr globale Verantwortung übernehmen.
Will unser Land dieser Verantwortung nicht nur militärisch, sondern auch entwicklungspolitisch gerecht werden, dann wäre die Senkung der Kosten für Rücküberweisungen ein erster wichtiger Schritt. Aber auch der gesamten Europäischen Union stünde es gut zu Gesicht, sich auf diesem Politikfeld positiv einzubringen. Denn in der Gesamtbetrachtung ist Europa leider (noch) nicht bereit, seine auf Abschreckung und Abschottung beruhende Flüchtlingspolitik zu reformieren. Da erscheint eine Überprüfung der genannten Zahlungsdiensterichtlinie PSD II hinsichtlich ihrer Wirkungen auf die Transaktionskosten für Rücküberweisungen und den Zugang der Zahlungsdienstleister zu den Zahlungssystemen geradezu einfach realisierbar. Für viele Migranten und Flüchtlinge sowie deren Familien könnte sie jedoch einen gewaltigen Unterschied bedeuten.
Der Artikel ist Bestandteil von IFAIRs Kooperation mit dem Diplomatischen Magazin und erschien zuerst dort in der Ausgabe 4/2015.
