Die Neuerungen des 14. Zusatzprotokolls zur Europäischen Menschenrechtskonvention
Nach lange erwarteter Ratifikation durch Russland trat das 14. Zusatzprotokoll (14. ZP) zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zum 01. Juni 2010 in Kraft. Es enthält die fundamentalsten Änderungen des Verfahrens vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) seit 1998. Worin liegen die Gründe für die Änderungen? Um welche Änderungen geht es konkret? Kommt es – wie von einigen befürchtet – zu einer Erosion des Individualrechtsschutzes vor dem EGMR?
1. Hintergrund der Reform
Seit der Einführung einer umfassenden Individualbeschwerdemöglichkeit durch das 11. ZP im Jahr 1998 ist der EGMR zum Opfer seines eigenen Erfolgs geworden: Ende November 2010 waren 142.550 Beschwerden beim Gerichtshof anhängig, im Vergleich zum Vorjahr erneut eine Erhöhung um mehr als 19%.
Obgleich 2010 mehr als 34.000 Beschwerden bearbeitet werden konnten, hat das Gericht die Grenzen seiner Kapazität weit überschritten. Mit einer Verfahrensdauer von durchschnittlich sechs Jahren ist der EGMR selbst mittlerweile kaum noch in der Lage, den von ihm für nationale Gerichte aufgestellten Anforderungen an eine angemessene Verfahrensdauer zu genügen. Der Gerichtshof sieht sich hier dem berechtigten Vorwurf der Nationalstaaten ausgesetzt, die im Urteil kritisierten Zustände entsprächen heute gar nicht mehr der Realität. Für den Beschwerdeführer wird ein solches Urteil zudem kaum noch Relevanz entfalten – „Justice delayed is justice denied“. Doch woher kommt diese Vielzahl an Beschwerden?
a) Politische Ursachen
Als am folgenreichsten sticht die stetige Erweiterung des Anwendungsbereichs der EMRK heraus. Die Zahl der potentiellen Beschwerdeführer hat sich bis heute auf über 800 Millionen erhöht, mehr als 63 % der Fälle der letzten Jahre kommen dabei aus den neuen Mitgliedsstaaten Mittel- und Osteuropas, allein 28 % aus Russland. Zweitens sind viele Staaten der EMRK beigetreten, die auf nationaler Ebene starke rechtsstaatliche Defizite aufweisen; zu nennen sind hier insbesondere die „großen vier“ Russland, Türkei, Rumänien und die Ukraine, aus denen mehr als 50 % der eingereichten Beschwerden kommen. [Diagramm: Herkunftsländer der Beschwerden] Drittens schlägt die kontinuierliche Ausweitung des materiellen Rechts zu Buche, zB durch die Einführung eines allgemeinen Diskriminierungsverbots in Art. 1 des 12. ZP.
b) Systemische Ursachen
Das erste Problem in der Struktur des Beschwerdeverfahrens liegt in der Menge an Beschwerden, die bereits durch Unzulässigkeitsentscheidung ohne individuelle Begründung abgewiesen werden. Deren Anteil an den Entscheidungen des EGMR liegt kontinuierlich bei mehr als 95 %, dabei ist deren Relevanz für die Beschwerdeführer und die Rechtsfortbildung verhältnismäßig gering. Gleichzeitig banden sie einen Großteil der Ressourcen des Gerichts: mindestens 3 Richter und bis zu 8 Gerichtspersonen waren nach der alten Struktur an der Prüfung beteiligt. Das zweite Problem bilden die offensichtlich begründeten Beschwerden, so genannte „Wiederholungsfälle“, die rund 60% der für zulässig erklärten Beschwerden ausmachen. Dies sind Beschwerden, die in einem strukturellen Defizit des beklagten Vertragsstaates begründet sind und daher ausnahmslos Fälle darstellen, die vom Gericht bereits inhaltlich entschieden wurden. Als zulässige Beschwerden müssen sie gem. Artt. 28, 29 I EMRK a.F. vor einer Kammer verhandelt werden und binden damit sieben Richter in einer Entscheidung, für die bereits eine ständige Rechtsprechung des EGMR vorliegt.
2. Änderungen durch das 14. Zusatzprotokoll
Die beschriebenen politischen Ursachen sind also zum Teil auf eine Erweiterung des Menschenrechtsschutzes in inhaltlicher und regionaler Dimension zurückzuführen und damit, zumindest übergangsweise, gewollte Phänomene. Anknüpfungspunkt für die Reform stellt daher vor allem die fehlende Möglichkeit des Gerichtshofs dar, der entstandenen Flut von Beschwerden effektiv zu begegnen.
a) Einzelrichterzuständigkeitt und summarisches Verfahren für “Repetitive Cases”
Bisher tagte der EGMR allein als Ausschuss in einer Besetzung mit drei, als Kammer mit sieben oder als große Kammer mit 17 Richtern. Nach dem neuen Art. 26 I EMRK wird der Filtermechanismus des Gerichtshofs dahingehend gestärkt, dass Beschwerden auch von Einzelrichtern für unzulässig erklärt werden können. So kann die Anzahl an gleichzeitig tagenden Organe für die Zulässigkeitsfilterung theoretisch bis auf die Zahl der 47 EMRK-Mitgliedsstaaten erhöht werden, die jeweils einen Richter stellen.
Ferner können offensichtlich begründete Beschwerden nach Art. 28 I lit. b EMRK nun in einem summarischen Verfahren – ohne die ohne die nach alter Struktur zwingende Beschäftigung einer Kammer – durch die Ausschüsse entschieden werden, sofern eine gefestigte Rechtsprechung des EGMR vorliegt.
b) Neuer Unzulässigkeitsgrund
Der neue Art. 35 III lit. b EMRK führt ein zusätzliches Zulässigkeitskriterium ein. Danach können Beschwerden auch dann für unzulässig erklärt werden, wenn dem Beschwerdeführer durch die Rechtsverletzung kein „erheblicher Nachteil“ entstanden ist. Damit wird zum ersten Mal in der Geschichte des Gerichts die Möglichkeit geschaffen, Beschwerden abzuweisen, die sowohl zulässig wie auch materiell begründet sind und dem Gerichtshof in gewissem Umfang die Möglichkeit einer Auswahl von Beschwerden nach deren Wichtigkeit an die Hand gegeben. Die Maßnahme ist jedoch in zwei wichtigen Punkten eingeschränkt: Ihre Anwendung ist erstens ausgeschlossen, falls die Achtung der Menschenrechte im Sinne der EMRK und der Protokolle eine Prüfung der Begründetheit der Beschwerde erfordert. Ferner darf keine Rechtssache zurückgewiesen werden, bei der es an einer vorhergehenden gebührenden Prüfung durch ein innerstaatliches Gericht mangelt.
c) Sonstige Änderungen
Das 14. ZP beinhaltet eine Vielzahl von Neuerungen, von denen hier allein auf den nun nach Art. 59 II EMRK n.F. möglichen Beitritt der EU zur EMRK hingewiesen werden soll; die Vorschrift findet im EU-Vertrag (Lissabon) ihre Entsprechung in Art. 6 II EUV.
3. Bewertung bezüglich Entlastungswirkung und Individualrechtsschutz
Sowohl durch die potentielle Verdreifachung der Kapazitäten bei Zulässigkeitsentscheidungen durch die Einzelrichterzuständigkeit als auch durch die Reduktion der notwendig beteiligten Richter mittels des summarischen Verfahrens ist eine erhebliche Entlastungswirkung zu erwarten. Die Entlastung durch den neuen Unzulässigkeitsgrund hängt hingegen stark von der Auslegung des Begriffs “erheblicher Nachteil” sowie der beiden Ausnahmen ab und ist daher zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht abschließend zu beurteilen. Es handelt sich beim neuen Kriterium um den wohl umstrittensten Gegenstand der Reform, daher ist eine restriktive Auslegung und somit nur sehr begrenzte Entlastung absehbar.
Auf der anderen Seite ist durch die zu erwartende restriktive Auslegung des Kriteriums und die weiten Ausschlüsse jedoch im Gegensatz zu den Befürchtungen von Menschenrechtsorganisationen, Literatur und Praxis, keine Erosion des Individualrechtsschutzes vor dem EGMR zu erwarten.
4. Symbolwirkung und die Rolle des Gerichts
Die Brisanz der letztgenannten Maßnahme liegt demgegenüber vielmehr in deren Symbolwirkung in Bezug auf die Rolle des Gerichtshofs. Dem EGMR liegt ein zweigeteiltes Rollenverständnis zugrunde: Primär hat die Individualbeschwerde vor dem EGMR die Funktion, der Beschwer des individuellen Rechtssuchenden abzuhelfen. Zentrales Anliegen der Konvention ist es, nicht allein einen völkerrechtlich verbürgten europäischen Menschenrechtsstandard zu bieten, sondern die Wahrung der Menschenrechte in jedem Einzelfall durch Gewährung effektiven Rechtsschutzes für jeden Einzelnen zu gewährleisten. Auf der anderen Seite sollen die Urteile des EGMR über ihre präjudizielle Wirkung zur Fortentwicklung der Menschenrechte insgesamt beitragen . Diese – heute als sekundär angesehene – Funktion solle in Anbetracht der Überlastung des Gerichts nach Ansicht einiger Vertreter in den Vordergrund treten. Die Verstärkung der Auswahlmöglichkeiten des Gerichtshofs bei der Annahme von Fällen durch das neue Unzulässigkeitskriterium ist ein kleiner, aber symbolträchtiger Schritt in diese Richtung.
Einer solchen Entwicklung wohnt jedoch die reale Gefahr inne, das zentrale Anliegen der Konvention zu unterminieren. Bereits die Präambel der EMRK unterstreicht, dass die Rechte aus der Konvention allein dann ihre volle Wirkung entfalten können, wenn sie nicht lediglich materiell proklamiert sind, sondern auch in jedem Einzelfall vor einer internationalen, von den nationalen Regierung unabhängigen Instanz geltend gemacht und effektiv durchgesetzt werden können. Aufgabe des Gerichts darf es nicht werden, nur anlässlich des Einzelfalls das Recht fortzubilden und allein für diesen Zweck geeignete, bedeutende Fälle zur Entscheidung anzunehmen. Schon auf der innerstaatlichen Ebene würde dem Einzelnen ein bedeutendes Schutzinstrument und Druckmittel genommen, könnte er nicht jederzeit darauf zählen, im Zweifelsfall jede Konventionsverletzung vor den EGMR bringen zu können. Daneben sind es gerade diese scheinbar unbedeutenderen Einzelfälle, die sich in einem langsamen Prozess zu einer Kraft akkumulieren, welche die konventionswidrige Rechtslage in einem Staat sukzessive ändert. Nicht zuletzt muss schließlich ein Gericht, welches auf die Akzeptanz seiner Urteile in besonderem Maße angewiesen ist, in höchstem Maße selbst durch Unparteilichkeit und Verfahrensgerechtigkeit ausgezeichnet sein – eine Qualität des EGMR, die durch stärkerer Auswahlmöglichkeiten bezüglich der zu bearbeitenden Fälle zu erodieren droht. Bereits der Anschein einer politischen Einflussnahme auf die Auswahl von Fällen böte unwilligen Konventionsstaaten zahllose Möglichkeiten der Rechtfertigung einer Nichtumsetzung von Urteilen des Gerichtshofs.
