Der Kampf gegen den Klimawandel – ein bloßes Lippenbekenntnis? Die Public Diplomacy der EU im Kampf gegen den Klimawandel

• Robert Demendi
• 23. März 2020

Die Problematik des Klimawandels ist allgegenwertig. Das Thema polarisiert und die Öffentlichkeit ist zunehmend sensibilisiert. Ein gutes Beispiel dafür ist, dass laut einer Umfrage des „Eurobarometer“, das Europäische Parlament die „Bekämpfung des Klimawandels und Bewahrung der Umwelt, der Ozeane und der Biodiversität“, als Top-Priorität verfolgen soll (Schulmeister et al. 2019: 38).

Mehr als 190 Staaten einigten sich auf der 21. Klimakonferenz der Vereinten Nationen (COP21) im Dezember 2015 in Paris, auf „ein allgemeines, rechtsverbindliches weltweites Klimaschutzübereinkommen“ (European Commission no date.b). Ziel des Pariser Klimaschutzabkommens ist die Abschwächung des Klimawandels und seiner Folgen. Bei der Ausarbeitung des Abkommens verweist die EU auf ihre führende Rolle. Ebenso sei sie die weltweit fortschrittlichste Akteurin im Bereich des Klimaschutzes. (European Commission no date.b). An dieses Selbstportrait der EU knüpft der folgende Beitrag an. Er analysiert die internationale Public Diplomacy Strategie der EU, im Hinblick auf die Zielerreichung des Pariser Klimaschutzabkommens.

1.     Konzeptualisierung der Public Diplomacy

Häufig ist nicht klar, was unter Public Diplomacy verstanden wird, da man sich, wie Rasmussen bestätigt, noch nicht auf eine offizielle Definition einigen konnte (Rasmussen 2010: 263–287). Zur Zeit des Kalten Kriegs beschrieb Cull „Public Diplomacy“ als „an international actor’s attempt to conduct its foreign policy by engaging with foreign publics“ (Cull 2008: XV). Ziel ist es die fremde Öffentlichkeit zu beeinflussen (Cull 2008: XV). Seitdem haben sich aber Weltordnung und Diplomatie verändert. Neben Staaten sind auch Nichtregierungsorganisation (NGOs), Internationale Organisationen (IOs), Wissenschaftler, Zivilgesellschaft und viele weitere Akteure Teil der Diplomatie. (Tyler and Sullivan 2014: 426f.) Im Zuge dieser Wandlung veränderte sich ebenfalls die Public Diplomacy und auch deren Akteure. Laut Leonard, Stead und Smewing lassen sich die Ziele der Public Diplomacy wie folgt beschreiben: (1) Erhöhung der Verbindung der fremden Gesellschaft zum eigenen Land, (2) Erhöhung der Zustimmung zum eigenen Land, (3) Gewinnung der fremden Gesellschaft für das eigene Land und (4) Beeinflussung der fremden Gesellschaft. Um die Ziele der Public Diplomacy zu erreichen, identifizierten die Autoren drei verschiedene Dimensionen und Zweckbereiche (siehe Tabelle 1) (Leonard, Stead and Smewing 2002: 9ff.).

Abbildung 1: Die drei Dimensionen der Public Diplomacy und deren Zweckbereiche

Quelle: Eigene Abbildung, in Anlehnung an Leonard, Stead, Smewing 2002: 10

Unterschieden werden die Public Diplomacy Maßnahmen einerseits nach ihrem Zeithorizont und andererseits nach ihren Zweckbereichen (Political/Military, Economic, Societal/Cultural). Reaktive-Maßnahmen, wie z.B. das News-Management, können kurzfristig und flexibel eingesetzt werden und beziehen sich auf Entwicklungen, die strategische Ziele beeinflussen. Proaktive-Maßnahmen, wie Veranstaltungen oder politische Programme, haben einen mittelfristigen Zeithorizont und verfolgen das Ziel eigene Interessen auf die politische Agenda fremder Staaten zu setzen, um diese so zu beeinflussen. Maßnahmen zum Aufbau von Beziehungen, wie regelmäßige Seminare oder Konferenzen, haben das Ziel eine vertrauensvolle und sichere Atmosphäre herzustellen. Wichtig ist, dass Public Diplomacy nicht mit Propaganda gleichgesetzt wird. Während Propaganda sich durch eine one-way-communication (Sender → Empfänger) auszeichnet, basiert Public Diplomacy auf einer two-way-communication (Sender ↔ Empfänger). Dieser Unterschied zeigt, wie wichtig die Identifikation der Zielgruppen und die Wahrnehmung derer Interessen („Zuhören“) in der Public Diplomacy ist (Leonard, Stead and Smewing 2002: 7–20).

2.     Die Public Diplomacy der EU im Kampf gegen den Klimawandel

Als diplomatischer Dienst der EU ist der „European External Action Service“, für „Public Diplomacy“ verantwortlich (Courtier 2011: 71, EUR-Lex 2016). Eines der außenpolitischen Kommunikationsziele ist es, die EU als zuverlässige und effektive Partnerin bei der Lösung globaler Probleme darzustellen und gleichzeitig das Bild der größten Kooperationspartnerin und Entwicklungshilfegeberin der Welt zu fördern (European Commission and EEAS 2012: 3ff.). Darunter fallen insbesondere die Themen Klimaschutz und Klimawandel. Kooperationspartner und Zielgruppen der EU Public Diplomacy sind Medien, NGOs, IOs, Universitäten, die Zivilgesellschaft, der Privatsektor und viele mehr. Zu den Umsetzungsinstrumenten zählen Pressekonferenzen, Briefings, Seminare, Veranstaltungen, Publikationen und der Internet- sowie der Social-Media Auftritt (European Commission and EEAS 2012: 3–17).

Die Untersuchung der Zweckbereiche und der drei Dimensionen der EU Public Diplomacy, im Hinblick auf die Zielerreichung der COP21, führt zu folgenden Ergebnissen. Im Zeitraum vom 01.01.2018 bis zum 18.01.2020 gab die Europäische Kommission (EC) insgesamt 585 Pressemitteilungen heraus, die das Wort „climate change“ in unterschiedlichsten Kontexten beinhalteten (European Commission 2020a).

Die zuvor theoretisch dargestellten Zweckbereiche und Dimensionen der Public Diplomacy werden in den folgenden Abschnitten praxisbezogen analysiert. Die Analyse zeigt, dass der Klimawandel alle drei Zweckbereiche der Public Diplomacy beeinflusst. Die intensive Kommunikation der EU über den Klimawandel weist darauf hin, dass die EU dies erkannt hat und in ihrer Public Diplomacy Strategie berücksichtigt, wie folgende Beispiele zeigen. Sollte sich der Klimawandel ungehindert fortsetzen, hätte dies weitreichende negative Folgen. Die Bekämpfung des Klimawandels hingegen, könne sogar ökonomische Vorteile mit sich bringen („ökonomischer Zweckbereich“). (European Commission no date.a) Der Klimawandel beeinträchtigt ebenfalls den „politischen/militärischen Zweckbereich“. Laut „Global Strategy for the European Union’s Foreign and Security Policy“, verschärft der Klimawandel politische und militärische Auseinandersetzungen (EEAS 2016: 10–37) und sei somit auch ein maßgeblicher Auslöser sowie Treiber von Migration (EEAS 2017). Der „soziale/kulturelle Zweckbereich“ wird ebenfalls stark vom Klimawandel tangiert. Dieser beeinträchtige die Gesundheit der Bevölkerung und letztendlich die „des gesamten Planeten“, was wiederum Auswirkungen auf das soziale Gefüge der Gesellschaft haben werde (European Commission no date.c). Die drei Dimensionen stehen demnach in einem sehr engen Zusammenhang, beeinflussen sich gegenseitig und die Grenzen verschwimmen ineinander. Um den Klimawandel und dessen Gefahren zu bekämpfen betont die EU, dass sie den Verpflichtungen der COP21 nachkommt (European Commission 2019b, 2019c). Sie vermittelt das Bild, die weltweit führende Rolle im Bereich Klimaschutz einzunehmen und weitere Entwicklungen voranzutreiben. In Verbindung mit der Zielerreichung der COP21 erwähnt die EU häufig das Thema Multilateralismus und den Erhalt des regelbasierten Systems. In der heutigen Zeit, in der dieses System Gefahren ausgesetzt ist, stellt die EU sich als Verfechterin des Systems auf der internationalen Ebene dar (European Commission 2019f) und will so als effiziente und vertrauenswürdige globale Akteurin wahrgenommen werden (Rasmussen 2010: 275f.).

Der folgende Abschnitt zeigt auf, dass die EU bei der Umsetzung ihrer Public Diplomacy Strategie auf ein umfangreiches Maßnahmenportfolio aufbaut und dabei alle drei Dimensionen der Public Diplomacy berücksichtigt. Die täglichen und flexibel einsetzbaren Pressemitteilungen und ebenso der Internet-/Social-Media-Auftritt auf Facebook, Twitter und Instagram gelten als kurzfristige Maßnahmen (Reactive). Sie erlauben es alle Zielgruppen zu erreichen (European Commission 2020a). Klimaschutzveranstaltungen, an denen neben offiziellen Vertretern die Medien, die Zivilgesellschaft und weitere Stakeholder teilnehmen, sind Teil der mittelfristigen Maßnahmen (Proactive). Die Veranstaltungen erlauben der EU ihre eigene politische Agenda aufbauen und zu erfüllen. Ein Beispiel hierfür ist die „Climate Diplomacy Week“ (European Commission 2020b). Zusätzlich nimmt die EU an vielen multilateralen und zwischenstaatlichen Foren zum Thema Klimaschutz, wie den UN-Klimakonferenzen, dem „One Planet Summit“ und weiteren teil. Die EU übernimmt dabei eine führende Verhandlungsrolle (European Commission 2018a, 2018c). Die Erstellung des „Mehrjährigen Finanzrahmens“ der EU, für den Zeitraum von 2021 bis 2027, gilt ebenfalls als mittelfristige Maßnahme, um ihre strategischen Ziele zu erreichen. Die EC forciert dabei ein Ausgabenziel von 25% des Budgets zur Erreichung der eigenen Klimaziele und die der COP21 (European Commission 2018b, European Commission 2019d: 5f.). Ergebnisse und Fortschritte auf internationalen Konferenzen sowie ein an den strategischen Zielen ausgerichtetes Budget untermauert die Glaubwürdigkeit der EU. Der Weltgemeinschaft soll vermittelt werden, dass die EU effektiv für die Bekämpfung des Klimawandels eintritt. Durch regelmäßige Teilnahme und Austragung von Konferenzen, Weiterbildungen und anderen Fachforen will die EU die langfristige Dimension der Public Diplomacy („Relationship building“) umsetzen und so eine offene und vertrauensvolle Atmosphäre herstellen. Ziel davon ist es, als vertrauensvoller, „principled, reliable, consistent and cooperative global player“ (EEAS 2019) wahrgenommen zu werden, um langfristige Beziehungen aufzubauen und pflegen zu können (Rasmussen 2010: 275f., EEAS 2019).

3.     Zusammenfassung und Ausblick

Zusammengefasst bedeutet dies, dass die EU, im Hinblick auf die Zielerreichung des Pariser Klimaschutzabkommens, durch ihre Public Diplomacy Strategie folgende drei Themen kommuniziert: (1) Der Klimawandel ist ein Problem welches bekämpft werden muss, (2) die EU ist weltweit führende Akteurin im Bereich Klimaschutz und (3) Globale Kooperationen, Multilateralismus und ein regelbasiertes System sind zur Bekämpfung des Klimawandels notwendig. Das umfangreiche Maßnahmenportfolio der EU Public Diplomacy Strategie erlaubt ihr eigene Prioritäten, wie den Klimaschutz, auf die politische Agenda fremder Staaten zu setzen, deren Gesellschaft zu beeinflussen und so ihre eigene politische Agenda und Interessen zu kommunizieren und voranzutreiben. Langfristig versucht die EU sich als Verfechterin des Multilateralismus und des regelbasierten Systems darzustellen, um als effizienter und vertrauenswürdiger globaler Akteurin wahrgenommen zu werden. Der Klimawandel, der nur global bekämpft werden kann, stellt sich bei dieser Selbstdarstellung als wichtiges Instrument dar (Rasmussen 2010: 275).

Bei genauer Betrachtung ist jedoch ersichtlich, dass die Public Diplomacy der EU, in Bezug auf den Klimaschutz und die Zielerreichung des Pariser Klimaschutzabkommens, eine reine zwischenstaatliche Informationspolitik ist. Die EU muss sowohl den Dialog und die Interaktion mit nicht-staatlichen Zielgruppen und Partnern wie Medienvertretern, NGOs, Stakeholdern und der Zivilgesellschaft als auch die Wahrnehmung derer Interessen („Zuhören“) dringend intensivieren (Duke 2013: 7f.).

An diesen Erkenntnissen ansetzend, klingt die Zukunft jedoch vielversprechend. Die neue EC veröffentlichte am 11. Dezember 2019 die Kommunikation zum „European Green Deal“, welcher verschiedene konkrete Legislativvorhaben, wie ein europäisches Klimagesetz, einführen wird. Der „Green Deal“ verfolgt das Ziel, Europa bis 2050 zum ersten klimaneutralen Kontinent der Welt zu transformieren. Gleichzeitig möchte man so den Verpflichtungen des Pariser Klimaschutzabkommens aber auch den eigen gesetzten Klimazielen gerecht werden (European Commission 2019a: 1f., von der Leyen 2019: 5f.). Die EC will ebenfalls die Kommunikation mit den Zielgruppen intensivieren. Eine „Konferenz zur Zukunft Europas“ wurde angekündigt, bei der Zivilgesellschaft und Institutionen, in einem gemeinsamen Dialog, Zukunftsziele formulieren sollen (European Commission 2019e: 4f.).

Potenzial ist gegeben, entscheidend ist jedoch die Qualität der Umsetzung, die Mitarbeit der Mitgliedstaaten aber auch die der europäischen Zivilgesellschaft. Bei erfolgreicher Umsetzung ist die EU auf einem vielversprechenden Weg ihre kommunizierte Selbstdarstellung, im Bereich der Bekämpfung des Klimawandels, durch konkrete Handlungen zu untermauern. Sie könnte ihre ambitionierten Ziele erfüllen und so ihre Glaubwürdigkeit und ihre Vorreiterrolle in der globalen Staatengemeinschaft unterstreichen.

References

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