Das internationale Regime nuklearer Nonproliferation
Wie funktioniert das internationale Regime nuklearer Nichtverbreitung, welche völkerrechtlichen Abkommen sind zu beachten und wo liegen die Schwachstellen des Systems?
1. Der nukleare Nichtverbreitungsvertrag
Der Nichtverbreitungsvertrag (Non-Proliferation Treaty, NPT) trat 1970 in Kraft und wurde bislang von 189 Staaten ratifiziert. In einer für einen multilateralen Vertrag ungewöhnlichen Manier werden die Vertragsstaaten in zwei verschiedene Kategorien geteilt: Kernwaffenstaaten (Nuclear-Weapon-States, NWS) und Nichtkernwaffenstaaten (Non-Nuclear-Weapon-States, NNWS). NWS sind alle Staaten, die vor dem 1. Januar 1967 eine Kernwaffe entwickelt und erstmals getestet haben, also die USA, Russland, Großbritannien, Frankreich und China. Als NNWS gelten demnach alle anderen Staaten. Den verschiedenen Staatengruppen sind jeweils unterschiedliche Rechte und Pflichten zugewiesen.
Wichtigstes Ziel des NPT ist die Verhinderung der Verbreitung von Atomwaffen. So statuiert der Vertrag in Art. I NPT die Pflicht für die NWS, keine Kernwaffen an einen NNWS weiterzugeben. Spiegelbildlich verpflichten sich die NNWS in Art. II NPT keine Kernwaffen zu erwerben. Natürlich stellt der Verzicht auf Atomwaffen ein diplomatisches Zugeständnis der NNWS dar, was eine Gegenleistung der Atomwaffenstaaten erforderlich macht. Ausdruck dessen ist die Verpflichtung der NWS zur vollständigen nuklearen Abrüstung in Art. VI NPT, damit das Ungleichgewicht zwischen den beiden Staatengruppen nicht permanent bleibt. Schließlich gesteht der NPT allen Staaten in Art. IV NPT das Recht zu, die Kernenergie zu friedlichen Zwecken umfassend zu nutzen. Zusammenfassend bedeutet das für die Nichtkernwaffenstaaten: militärische Nutzung ist verboten, friedliche Nutzung ist erlaubt und wird sogar gefördert.
2. Die Rolle der IAEA
Über die Einhaltung dieser differenzierten Pflichten wacht die Internationale Atomenergie-Organisation (International Atomic Energy Agency, IAEA). Die IAEA wurde 1957 mit Sitz in Wien gegründet und hat 150 Mitgliedstaaten. Als internationale Organisation verfügt sie über eine Generalkonferenz als Vollversammlung aller Mitgliedstaaten, einen mit Staatenvertretern besetzten Gouverneursrat als Exekutivorgan sowie ein Sekretariat für die operativen Aufgaben, an dessen Spitze ein Generaldirektor steht (bis 2009: Mohammed ElBaradei, ab 2009: Yukiya Amano). Wie stellt die IAEA nun sicher, dass Staaten ihre Pflichten aus dem NPT erfüllen? Um diese Frage zu beantworten soll im Folgenden der Iran als Beispiel dienen, welcher den NPT 1970 ratifiziert hat.
Nach Art. III NPT ist der Iran als NNWS zum Abschluss eines sog. Sicherungsabkommens mit der IAEA verpflichtet. Ein solches Abkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag und bildet die Rechtsgrundlage für die Durchführung von Inspektionen durch die IAEA. Baut der Iran nun eine zivile Nuklearanlage, ist er verpflichtet, diese bei der IAEA anzumelden – zu deklarieren – und die IAEA entsendet dann Inspekteure, um zu überprüfen, dass die Anlage allein zu zivilen nicht zu militärischen Zwecken genutzt wird. Grundsätzlich gibt es zwei Modelle für derartige Abkommen. Das eben beschriebene „klassische“ Modell (INFCIRC/153), welches der IAEA allein erlaubt, Anlagen zu kontrollieren, die vom jeweiligen Staat angemeldet wurden. Zum anderen das „erweiterte“ (INFCIRC/540), welches der IAEA erlaubt auch nicht deklarierte Anlagen zu besuchen. Nach dem NPT sind Staaten allein verpflichtet, ein „klassisches“ Abkommen abzuschließen, der Abschluss eines „erweiterten“ ist rein fakultativ. Schließlich kann ein Verstoß gegen die Abkommen nicht im NPT-System selbst sanktioniert werden; der Gouverneursrat der IAEA kann lediglich formell eine Pflichtverletzung (sog. “Non-Compliance”) feststellen und die Sache dann an den Sicherheitsrat überweisen.
3. Schwächen des Regimes
a) Mangelnde Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen
Zunächst steht mit der alleinigen Verpflichtung zum Abschluss des “klassischen” Sicherungsabkommens nur ein unzureichender Überwachungsmechanismus zur Verfügung. Ferner gibt es keinen objektiven Maßstab für eine Verletzung der mit der IAEA abgeschlossenen Sicherungsabkommen, die dann – quasi automatisch – zu einer Verweisung der Sache an der Sicherheitsrat führen würde. Obwohl eine solche “Non-Compliance” bereits wiederholt durch den Gouverneursrat der IAEA festgestellt wurde, existiert keine rechtlich verbindliche Definition. Dies lässt zwar einerseits Bewegungsraum für diplomatische Verhandlungen, verringert andererseits jedoch Transparenz, Objektivität und letztlich Effektivität des Mechanismus. Schließlich ist der Sicherheitsrat, sobald einmal die “Non-Compliance” eines Staats mit den Verpflichtungen aus seinen Abkommen festgestellt wurde, oftmals nicht in der Lage, effektive Durchsetzungsmaßnahmen (zB Sanktionen) zu ergreifen.
b) Dual-Use Problematik als “Achillisverse des Regimes”
Das Regime versucht mit dem Verbot militärischer Nutzung bei zeitgleicher Erlaubnis ziviler Nutzung rechtlich etwas zu trennen, das sich faktisch nicht trennen lässt. Jedem zivilen Brennstoffkreislauf ist die Möglichkeit des militärischen Missbrauchs inhärent. Für die Nutzung von Uran in (zivilen) Kernkraftwerken muss das in natürlichem Uran nur unzureichend vorhandene Isotop U-235 auf eine gewisse Konzentration in so genannten Urananreicherungsanlagen angereichert werden. Die so entstandenen Brennstäbe werden dann in Kraftwerken verwandt und anschließend entweder entsorgt oder zu Plutonium wiederaufbereitet, welches anschließend erneut in Kernkraftwerken genutzt werden kann. Problematisch ist dabei, dass durch eine intensivere Anreicherung des Urans ebenfalls waffenfähiges Material hergestellt werden kann (Uranweg), wiederaufbereitetes Plutonium kann unmittelbar auch militärisch genutzt werden (Plutoniumweg).
Da sich die verschiedenen Nutzungsarten objektiv nicht trennen lassen, bildet die militärische Nutzungsabsicht die Grenze zum Verbot. So kann ein Staat durch Betonung seiner friedlichen Absichten völlig legal die Technik und das Know-How aquirieren, welche auch unmittelbar zum Bau von Nuklearwaffen eingesetzt werden können.
c) Mangelnde Universalität und Rücktrittsklausel
Mit Indien, Israel und Pakistan außerhalb des Regimes leidet das System bis heute an mangelnder Universalität. Gleichzeitig ist es für die Vertragsstaaten über die Klausel in Art. X NPT verhältnismäßig leicht, vom Vertrag zurückzutreten (zB Nordkorea 2003). Dies kann dazu führen, dass ein Staat zunächst von den Kooperationspflichten der Kernwaffenstaaten in Bezug auf die Unterstützung bei der Realisierung eines zivilen Nuklearprogramms (Art. IV Abs. 2 NPT) profitiert, um den Vertrag anschließend zu verlassen und das erlangte Wissen für militärische Zwecke zu nutzen. Dazu kommen proliferationsrelevante nichtstaatliche Akteure, die sich schon per definitionem nicht durch ein völkerrechtliches Vertragswerk binden lassen.
d) Diskriminierende Grundstruktur des NPT
Mit der Trennung zwischen Kernwaffen- und Nichtkernwaffenstaaten kommt es für erstere zu einem Verlust an Autorität bei der Argumentation gegen die Weiterverbreitung dieses Rechts. Kernwaffen zuerst entwickelt zu haben ist kaum hinreichende Legitimation für deren alleinigen Besitz und die NWS müssen sich von den NNWS zurecht vorwerfen lassen, durch den NPT ihre Machtstrukturen zementiert zu haben. Die als Ausgleich für diese Ungleichheit vorgesehene Abrüstungsverpflichtung der NWS in Art. VI NPT kommt hingegen faktisch kaum über das vertragliche Versprechen hinaus – allein Russland und die USA besitzen auch nach Ende des Kalten Krieges jeweils mehr als 10.000 nukleare Sprengköpfe.
